O marco legal das startups do PLP 249/2020

O marco legal das startups e do empreendedorismo inovador é o objetivo do Projeto de Lei Complementar 249/2020 elaborado pelo Poder Executivo e apresentado na Câmara dos Deputados em 20/10, onde passou a tramitar juntamente com o PLP-146/2019 de mesmo tema e de autoria de um grupo de parlamentares.

Definição legal para startup

O primeiro ponto a observar do projeto de lei é a definição legal do que seria uma startup. Até então, essa pergunta vem sendo respondida como startup sendo uma empresa que começa. Seria um novo negócio.

O nome startup ganhou relevância mundial com o grande número de empresas de tecnologia que surgiram em meados da década de 1990. A definição parte exatamente daí, são empresas em inicio de formação. Não necessariamente precisam ser empresas de tecnologia, ou com algum aspecto tecnológico no modelo de negócio.   

O tema quase sempre está ligado também à inovação. De mesmo modo, não é requisito a empresa recém criada ter algum tipo de inovação no seu modelo de negócio. Contudo, são as ideias de startups inovadoras que mais atraem investidores. As maiores startups do Brasil e do mundo possuem algum tipo de inovação em seus modelos de negócios. 

Não há um ciclo definido para a empresa deixar de ser uma startup. Tem empresas que permanecem por dois ou até mais anos no desenvolvimento do negócio, sem atingir um número significativo de clientes, ou muitas vezes cliente algum. Já outras empresas mal são lançadas no mercado e já atingem níveis expressivos de faturamento. O que vai regir o tempo é a própria necessidade do modelo de negócio.

Pelo projeto de lei, startup passaria a ser definida por empresas nascentes ou em operação recente, cuja atuação caracteriza-se pela inovação aplicada a modelo de negócios ou a produtos ou serviços ofertados, sendo elegíveis o empresário individual, a empresa individual de responsabilidade limitada, as sociedades empresárias e as sociedades simples, formados dentro dos seguintes parâmetros:

• Faturamento bruto anual de até R$ 16.000.000,00 (dezesseis milhões de reais) no ano-calendário anterior ou de R$ 1.333.334,00 (um milhão trezentos e trinta e três mil trezentos e trinta e quatro reais) multiplicado pelo número de meses de atividade no ano-calendário anterior, quando inferior a doze meses, independentemente da forma societária adotada;
• Com até seis anos de inscrição no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica (CNPJ) da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil do Ministério da Economia;
• Que atendam a um dos seguintes requisitos, no mínimo:
  • declaração, em seu ato constitutivo ou alterador, e utilização de modelos de negócios inovadores para a geração de produtos ou serviços, nos termos do disposto no inciso IV do caput do art. 2º da Lei nº 10.973, de 2 de dezembro de 2004; ou
  • enquadramento no regime especial Inova Simples, nos termos do disposto no art. 65-A da Lei Complementar nº 123, de 2006.

A ausência de parâmetros legais que definam uma empresa startup é causadora de alguns enfrentamentos injustos em programas que seriam voltados exatamente para esse perfil de empresas. Não é incomum encontrar nesses programas empresas jovens, e por consequência com poucos recursos disponíveis, competindo com empresas constituídas há anos e com níveis maiores de recursos.

O texto do projeto traz alguns parâmetros para se definir o que seria empresa startup, contudo, a configuração proposta em nada impediria que a startup fosse formada por uma grande empresa ou que pertencesse a um grande grupo econômico, insistindo a possibilidade de desequilíbrio competitivo entre as startups.

Ainda assim, por mais que haja um cálculo explicativo sobre os R$ 16 milhões de faturamento anual, para a realidade das startups esse número é muito elevado. Uma empresa com tamanho faturamento não necessitaria de participar de programas de incentivo para empresas startups, empresas que em sua grande parte sequer faturamento possuem nos primeiros dois anos de sua formação.  

Para uma efetiva definição de startup o texto necessitaria estabelecer parâmetros sobre a capacidade financeira dos seus sócios, e por consequente, sobre o tamanho do capital social formador da startup.

O texto proposto também deixou de fora o conceito comum de fases de uma startup, empregado para distinguí-las em sua maturidade. Hoje são praticadas as seguintes fases:

• Criação ou Ideação. Entre ter uma ideia de negócio e colocá-lo em prática há uma pequena jornada a ser percorrida. Nesta fase inicial há muita pesquisa, experimentação, idas e vindas a serem feitas, até que aquilo inicialmente pensado comece a tomar alguma forma. O principal guia a ser formado nessa fase é o Plano de Negócios, do qual deve fazer parte o Produto Mínimo Viável, mais conhecido por sua sigla MVP, do inglês Minimum Viable Product. 
• Operação. O momento de trabalhar o marketing e de captar clientes. Talvez o momento mais sensível, a “prova de fogo” do negócio. Cada negócio possui o seu ciclo de maturação, e não há um prazo específico e comum para todos seguirem. Há, obviamente, o prazo estimado pelo Plano de Negócios.
• Maturação ou Tração. Surgem os primeiros clientes e com eles os desafios de dar suporte à operação. A startup começa a ter faturamento, porém ainda em nível não suficiente para equilibrar o seu caixa. 
• Autossustentação ou Scale-Up. Aqui o fluxo de caixa já está consolidado e o ponto de equilíbrio (break even), que é quando as receitas e despesas se igualam (sem lucro ou prejuízo), superado.

É prática atual considerar necessário uma startup atingir R$ 1 milhão de faturamento anual para ser considerada “tracionando”. Portanto, a realidade está muito distante dos R$ 16 milhões que referencia o projeto de lei.

Além dos parâmetros não estarem relativamente adequados a realidade e a necessidade das startups, o texto ainda assim prevê a possibilidade de flexibilização desses parâmetros pela sua livre definição por editais públicos e instrumentos congêneres divulgados pela administração pública para programas, financiamentos, subvenções e outras iniciativas de fomento e apoio a startups. Ou seja, isso torna o Capítulo II do projeto de lei, que busca dar enquadramento as empresas startups, totalmente inócuo.

Instrumentos de investimento

O projeto de lei, sem conceder nenhuma menção ou tratamento no texto, ignora o ecossistema de empresas que surgiram ao lado das startups. Atualmente, são conhecidas os seguintes tipos de empresas:

• Aceleradora. É um tipo de consultoria que tem por objetivo conduzir o empreendedor nas fases iniciais de uma startup, com um pacote de benefícios para aceleração e diminuição de riscos. São abertas etapas em que as startups se candidatam a participarem, normalmente em troca de uma participação da Aceleradora no negócio.
• Incubadora. Possui os mesmos propósitos de uma Aceleradora, porém essas são ligadas a agências privadas de fomento ou de interesse público, em que exigem uma participação menor no negócio, ou às vezes participação nenhuma. Os critérios para participar de uma etapa em uma Incubadora são mais rígidos que o de uma Aceleradora e o suporte oferecido pode ser menor.
• Hub de inovação. Um Hub surge muitas vezes dentro do modelo de fomento, seja público ou privado, para desenvolvimento e favorecimento de um setor da economia ou um cluster de empresas ligadas a um segmento específico. O papel do Hub é oferecer uma metodologia sobre uma etapa contendo desafios ou problemas do setor que representa a serem resolvidos pelas startups, que além da vantagem de aplicar ou desenvolver o seu negócio já com um cliente em potencial, também realiza contato com outras empresas do setor, funcionando o Hub também como uma vitrine de startups para investidores. 
• Investidor Anjo. É um investidor que vê potencial no negócio e aposta capital no seu desenvolvimento, além de oferecer certo suporte de conhecimento para sua execução. Em contrapartida o investidor se torna sócio da startup.
• Venture Capital. Também é um investidor, porém procura maior risco e retorno, ou seja, busca investir em startups de menor porte (risco maior), que possuam um modelo de negócio bastante atrativo, com alto potencial de crescimento (maior retorno). O investidor torna-se sócio da startup.
• Private Equity. Também é uma modalidade de investimento em troca de participação na startup, voltada para negócios em fase mais avançada de autossustentação e que necessitam de investidor para acelerar o crescimento.

O aspecto negativo observado no texto do projeto está em retirar a possibilidade de qualquer investidor se tornar sócio do negócio, sendo limitada a sua participação, desde que previsto contratualmente, em deliberar apenas em caráter consultivo.

Incentivos públicos em startups

Pela que foi proposto o Estado, por meio de órgãos e entidades da administração pública direta, autárquica e fundacional de quaisquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, poderia vir a lançar licitações para contratações específicas de startups. 

Esse modelo de incentivo seria dividido em duas etapas. A primeira, de desenvolvimento da solução, limitada ao valor contratual de R$ 1.600.000,00 (um milhão e seiscentos mil reais) e formalizada por meio de Contrato Público para Solução Inovadora (CPSI), com vigência de doze meses e prorrogação limitada em igual período. 

O texto não deixa claro a necessidade da startup cumprir, por exemplo, com a entrega de um MVP nessa primeira etapa.

É prevista a possibilidade da seleção de mais de uma proposta para assinatura do CPSI, ou seja, supondo que duas propostas fossem selecionadas e ambas entregassem seus MVPs, um deles no final acabaria inevitavelmente por ser desprezado, gerando dispêndios desnecessários ao erário.

Uma vez cumprida satisfatoriamente a primeira etapa, o texto prevê a possibilidade do ente público vir a celebrar com a mesma contratada, sem nova licitação, contrato para o fornecimento do produto, do processo ou da solução resultante do CPSI, a qualquer preço limitado em cinco vezes o valor de de R$ 1.600.000,00 (um milhão e seiscentos mil reais), ou seja, limitado em R$ 8.000.000,00 (oito milhões de reais), por um período de contratação de vinte e quatro meses, prorrogáveis por igual período.

Não é compreensível que haja o investimento, desenvolvimento e a contratação de uma solução que resolva uma demanda pública apenas pelo tempo máximo de quarenta e oito meses.

Aspectos tributários e trabalhistas

Não foi proposta nenhuma alteração nos aspectos tributários e trabalhistas vigentes que pudesse simplificar a operação e diminuir a carga tributária das startups.

Por exemplo, a abertura do CNPJ é uma medida que o empreendedor prorroga o quanto for possível. Uma vez aberta, a empresa contrai obrigações e com elas a necessidade de manutenção contábil, mesmo que ainda não tenha ocorrido nenhum faturamento. Isso se desdobra em mais um ponto a ser administrado pelo empreendedor e, mesmo que não seja significativa, em despesa para a startup.

A contratação de pessoal pelo regime da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) é praticamente inimaginável na fase inicial de uma startup. O Estado simplesmente senta ao lado do empreendedor, como se sócio deste fosse, e “recebe” a sua parte, proporcional aos salários dos funcionários contratados, de um negócio que sequer ainda gerou faturamento.

Combate à corrupção 

Mesmo que ainda se trate de um projeto de lei, um esboço de ideias que ainda serão debatidas e complementadas por um processo legislativo complexo e extenso, seria de se esperar que algumas precauções primárias fossem tomadas com relação ao combate à corrupção.

Aqui, reflete-se o exposto anteriormente sobre a definição de startup. Do modo em que o texto do projeto de lei se apresenta a concorrência poderá ficar desequilibrada e favorecer empresas mais bem estruturadas economicamente e que talvez nem devessem ser enquadradas como startup, frustando o caráter competitivo, estando em desacordo com o inciso I – art. 3º da Lei nº 8.666/2013 de licitação e contratos da Administração Pública.

Outro ponto a ser observado é quanto a possibilidade do ente público negociar com os vencedores da licitação as condições econômicas mais vantajosas para a administração, quando essa deveria fazer parte do edital de licitação, desdobrando-se em reformulações, propostas e submetidas aos critérios de seleção das proponentes.

Por fim, dois aspectos ligados ao escopo do edital. O primeiro, com relação a frustração da entrega do desenvolvimento da solução. Ao não se estabelecer critérios de conformidade e de materialidade para entrega daquilo que fora contratado há espaço para, em conluio, que nada seja efetivamente desenvolvido e entregue.

Percebe-se na segunda etapa a possibilidade de ser contratada, mesmo que limitada a R$ 8 milhões, em qualquer valor e livre de nova licitação. Uma simples combinação entre agente público e licitante poderia fazer com que esta fase fosse contratada no seu valor limite apenas para satisfazer objetivos ilícitos.  

Considerações finais

O texto do projeto de lei não atende as expectativas mínimas que prevalecem quando o assunto é startups.

Pelo proposto, na realidade, não se vê nenhum aspecto incentivador para que o Estados, dentro dos seus mais variados agentes públicos, viesse a contratar startups. De certo modo hoje os editais de licitações já poderiam ser elaborados moldando-se a pré-qualificação das empresas licitantes para um perfil mínimo que se aproximasse do perfil de uma startup. Nesse ponto o “incentivo” da contratação pública nos moldes ora propostos já poderia ocorrer, independente de lei específica.

Para o Estado e o seu papel incentivador, angariando como contrapartida os impostos e a economia gerada pelas empresas instaladas, estariam hoje as incubadoras, os hubs e os clusters de inovação, possibilidades que sequer foram mencionadas por este projeto de lei.